¿Qué es la gobernanza y cómo entenderla para fortalecer la conservación del patrimonio natural?

Latinoamérica es una región tan rica como compleja en sus formas de uso del patrimonio natural. En la última década ha visto casos ejemplares de conservación y uso sostenible de sus recursos, pero al mismo tiempo preocupantes casos de sobreexplotación, degradación ecológica y crecientes conflictos socio-ambientales.

Gobernanza ambiental

En algunos casos se culpa al Estado como principal responsable de estos problemas, en otras ocasiones se responsabiliza a las comunidades locales o al sector empresarial. El origen de los problemas ambientales y en quién recae la culpa puede generar una discusión interminable y decantar en más conflictos, lo que está claro es que existen problemas sistémicos que conciernen a todos los sectores de la sociedad y que debemos abordar a profundidad.

Si bien la región ha visto una evolución en  la construcción de políticas ambientales más integrales, marcos jurídicos específicos e instituciones con mejores capacidades, esto no ha sido garantía de que en el territorio mejore la situación de conservación y manejo de ecosistemas. Tampoco ha sido garantía de que los pueblos y nacionalidades indígenas consoliden sus derechos y territorios. La pérdida de biodiversidad, tráfico de vida silvestre y degradación de ecosistemas sigue siendo un reto al cual se destinan incansables esfuerzos desde diversos frentes. Países con marcos constitucionales y políticas de vanguardia en temas ambientales tampoco han podido reflejar en sus decisiones el espíritu de su visión política y en algunos casos ha sido una realidad contrapuesta.

Los innumerables conflictos socio-ambientales relacionados a las actividades extractivas, políticas de desarrollo económico, vulneración de derechos indígenas y la alarmante tasa de asesinatos de líderes sociales en la región, reflejan una necesidad urgente de trabajar  en fortalecer los procesos y marcos de gobernanza de una manera integral y multinivel. Las políticas ambientales, las leyes o las instituciones, por buenas que sean no pueden funcionar si no existe coherencia con el resto de elementos de un sistema de gobernanza. De igual forma sin la participación efectiva de la sociedad no existirá la legitimidad necesaria para aplicar los mecanismos de conservación y uso sostenible que se promueven.

La gobernanza es una de las áreas más importantes para garantizar la sostenibilidad y conservación del patrimonio natural en el largo plazo. La forma en que las sociedades eligen gobernar sus recursos naturales tiene consecuencias profundas en la calidad de vida de la población y la sostenibilidad de las economías. En este sentido, entender mejor los procesos de gobernanza y los marcos habilitantes para una gestión participativa de nuestro patrimonio natural es un paso esencial hacia la sostenibilidad.

El término gobernanza se refiere a las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder y las responsabilidades, cómo se toman las decisiones y cómo intervienen los ciudadanos u otros actores.

La gobernanza incluye los mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales los ciudadanos expresan sus intereses, ejercen sus derechos, satisfacen sus obligaciones y resuelven sus diferencias (Iza, 2006). También puede ser descrita como el medio a través del cual la sociedad define sus metas y prioridades y avanza hacia la cooperación, ya sea global, regional, nacional o local. Los sistemas de gobernanza pueden expresarse a través de marcos políticos y jurídicos, instituciones, estrategias y planes de acción, entre otros (Burhenne-Guilmin y Scanlon, 2004). Debemos considerar que la gobernanza no solo se refiere al Estado o a un sistema público administrativo; puede referirse a un proyecto, a un área protegida, a recursos naturales, una empresa, una comunidad o una familia.

Los mecanismos y sistemas de gobernanza varían entre los países, dependiendo de sus características y de sus marcos políticos y socioeconómicos. Estos mecanismos no son estáticos y cambian a lo largo del tiempo ya sea para mejorar o debilitar los procesos de gobernanza. También existen sistemas de gobernanza particulares a pueblos y nacionalidades indígenas, los cuales deben ser reconocidos, entendidos y analizados para generar un marco constructivo de articulación donde diversas formas de gobernanza pueden coexistir bajo una visión común de desarrollo. A pesar de las diferencias, las reformas en los mecanismos de gobernanza frecuentemente están relacionadas con cambios en la toma de decisiones, estructuras institucionales, roles y responsabilidades, y mecanismos de administración y gestión de la información.

En el ámbito ambiental, para alcanzar la gestión integrada del paisaje se requiere un alto nivel de coordinación interinstitucional entre los entes públicos administradores, también un alto nivel de articulación entre niveles de gobierno desde lo local hacia lo nacional y regional. Los recursos naturales, incluyendo al agua, son parte de procesos sociales, económicos y políticos mucho más amplios y, por lo tanto, se ven afectados por las decisiones de actores fuera del sector. Por esto es importante la articulación plena al elaborar políticas, programas y planes de acción. También es necesario fomentar una amplia participación social, que asegure la representación y negociación de todos los intereses.

Frecuentemente se utiliza el término “buena gobernanza” para referirse a las mejores prácticas aplicadas para fortalecer los diversos sistemas de gobernanza. Las Naciones Unidas la ha definido de la siguiente manera: “La gobernanza se considera «buena» y «democrática» en la medida en que las instituciones y procesos de cada país sean transparentes. La buena gobernanza promueve la equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el Estado de derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero”. (ONU, 2017)

Principios Buena Gobernanza de la ONU Principios para la buena gobernanza ONU Photo: ONU

Mejorar los procesos de toma de decisiones es una de las reformas más relevantes para el fortalecimiento de la gobernanza. La descentralización y participación efectiva de los diversos actores son claves en la gestión de los ecosistemas. Muchos países están impulsando cambios a las formas tradicionales de gobernanza de su patrimonio natural, de modelos “de arriba hacia abajo” a enfoques “de abajo hacia arriba”, que reconocen el carácter intercultural de los países, que  combinan la experiencia y conocimiento de varios grupos y personas a escala local. La descentralización reconoce que las responsabilidades en la gestión de los ecosistemas deben estar al nivel apropiado más bajo posible.

Para alcanzar una distribución equitativa y fortalecer los procesos de gobernanza, es necesario construir consensos entre los diversos grupos interesados sobre aspectos como los usos de los diversos recursos del ecosistema, su distribución y el financiamiento para la gestión. Mediante una planificación participativa se puede llegar a acuerdos, construir una visión compartida y una mayor integralidad en las estrategias y planes de acción (ej: planes de ordenamiento territorial, plan de aprovechamiento de la biodiversidad, o planes para la gestión del agua).

Para una máxima eficacia, las estrategias y planes deben equilibrar dos requisitos, con frecuencia en conflicto: deben ganarse el amplio apoyo de los actores y, al mismo tiempo, evitar caer en un proceso de consulta interminable a costa de la acción. Para equilibrar dichas demandas es necesario asegurar una extensa participación de los diferentes actores de un modo organizado, a partir de un calendario concreto, con fases apropiadas, donde se incluyan mecanismos de resolución de conflictos. No obstante, es necesario reconocer que la obtención del apoyo y participación de los actores en la gestión del paisaje es un proceso continuo.

La buena gobernanza también implica participación efectiva

Los diversos actores relacionados con la gestión de los recursos naturales, afectados positiva o negativamente, deben tener voz directa o indirecta en la toma de decisiones, a través de instituciones legítimas que representan sus intereses e intenciones. Una participación amplia está fundamentada en la libertad de asociación y expresión y, al mismo tiempo, en las capacidades de participar constructivamente. Es indispensable asegurar la participación efectiva de diversos actores: mujeres y hombres; jóvenes y ancianos; diversas etnias y culturas; representatividad geográfica; distintos sectores sociales.

Las demandas de participación pública en la planificación y en la toma de decisiones deben estar articuladas por parte de gobiernos, donantes y sociedad civil, o en el derecho y en las políticas. Los enfoques participativos implican que las personas fuera de la maquinaria del Estado, o de otras instituciones formales, se involucren de alguna forma en procesos de gobernanza. Sin embargo, la idea de participación pública puede significar cosas diferentes para personas diferentes. La participación puede tener varios niveles o grados, que reflejan hasta qué punto se comparte la influencia o autoridad para tomar decisiones.

‘Informar’ o ‘consultar’ no son formas de participación adecuadas para un compromiso constructivo, ya que quienes toman decisiones están relativamente libres para ignorar las contribuciones de actores.

La participación pública necesita ser, cuando menos, ‘comprometedora’ y ‘colaborativa’. Esto garantiza que la participación ayude a influir y determinar decisiones, y a contribuir con opciones deliberadas antes de la toma de decisiones. No es posible aceptar calladamente una participación ‘que empodera’ porque, si bien las autoridades son responsables de escuchar y aprender, también lo son, en última instancia, de decidir y aplicar las decisiones a nombre de la sociedad para cuyo servicio han sido elegidas. Dentro del compromiso constructivo, incluso si la participación no siempre conduce a la toma final de decisiones, las partes interesadas tienen la capacidad de influirlas y moldearlas (Dore, Robinson y Smith, 2011).

Ser parte efectiva de la toma de decisión y de su implementación no implica que todos los actores tengan el mismo rol o el mismo nivel de implicación dentro de la participación. Ciertos actores pueden estar satisfechos con solo estar informados, mientras que otros necesitarán un papel más protagónico. Así mismo, los roles dentro del proceso pueden ser dinámicos y evolucionar en el tiempo. Por ejemplo, frente a la desconfianza en un proceso naciente de participación, invitar a actores como observadores permite iniciar relaciones de confianza que pueden evolucionar en colaboración. Es importante recalcar que la participación, en un proceso genuino, debe empezar desde las primeras fases de su diseño y no cuando el proyecto ya se diseñó y se invita los actores a participar.

Es necesario innovar en la forma de construir plataformas de participación, donde se encuadre un amplio espectro de foros, citas informales, talleres, procesos de consulta, uso de redes sociales, reuniones públicas, diálogos sobre políticas, mesas redondas y otros eventos mediáticos; esto puede ayudar a que distintos colectivos realicen importantes aportes al proceso de desarrollo ya sea de una política, programa o proyecto.

A través de experiencias en territorio y con el apoyo de las Comisiones de especialistas, la UICN promueve los enfoques de buena gobernanza a múltiples niveles para alcanzar la sostenibilidad en la gestión del patrimonio natural y la formulación de políticas integrales para la conservación de la naturaleza.

Contacto:

Emilio Cobo

Oficial de Programa

[email protected]

Fuentes:

  • UICN Sur, (2018). Aguas Compartidas, enfoques y herramientas para una mejor gestión del agua. UICN, Quito, Ecuador.
  • Burhenne-Guilmin, y F., Scanlon, J. (eds.). (2004). International Environmental Governance: An International Regime for Protected Areas’. IUCN Environmental Policy and Law Paper 49. Gland, Suiza: UICN.
  • Iza, A. (2006). Gobernanza del agua en América del Sur: dimensión ambiental. Gland, Suiza y Cambridge, Reino Unido: Unión Mundial para la Naturaleza/Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ).
  • Dore, J. Robinson J. y Smith, M. (eds.) (2011). Negociar-Lograr acuerdos acerca del agua. Gland, Suiza: UICN.
  • Fundación Futuro Latinoamericano (FFLA). (2015). Gobernanza para el Manejo de los Recursos Naturales y las Áreas Protegidas. FFLA: Ecuador.
  • Del Moral, L. y Do Ó, A. (2014). ‘Water Governance and Scalar Politics Across Multiple-Boundary River Basins: States, Catchments and Regional Powers in the Iberian Peninsula’. Water International, 39(3):333-347.
  • Global Water Partnership (GWP) y Red Internacional de Organismos de Cuenca/International Network of Basin Organizations (INBO). (2009). Manual para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos en Cuencas.
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