Rào cản chính sách trong bảo vệ môi trường ở Việt Nam

29 December 2012 | Article

Từ năm 2008, IUCN đã hợp tác với Viện nghiên cứu Quyền con người (VIHR), một trong 10 phân viện thuộc Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh để thực hiện một số hoạt động liên quan đến quản trị môi trường. Hàng năm, VIHR đào tạo từ 500 – 700 cán bộ quản lý nhà nước trước khi được cân nhắc cho các vị trí lãnh đạo cao cấp hơn và đây cũng là một trong những động lực để IUCN hợp tác với VIHR. Với quan điểm còn hạn chế của nhà nước đối với các tổ chức xã hội dân sự môi trường, những hoạt động hợp tác này sẽ góp phần bổ sung thêm kiến thức môi trường và hy vọng có thể thay đổi phần nào quan điểm của những nhà lãnh đạo tương lai Việt Nam đối với sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự trong công tác bảo vệ môi trường.

Hoạt động hợp tác gần đây nhất giữa IUCN và VIHR do Quỹ Dân chủ của Liên Hợp Quốc (UNDEF) tài trợ nằm trong khuôn khổ dự án nâng cao tiếng nói của các tổ chức xã hội dân sự trong việc giám sát và báo cáo môi trường. Một trong các hoạt động của dự án là VIHR sẽ tổ chức hai hội thảo để các tổ chức phi Chính phủ (NGO) môi trường trình bày các kết quả đạt được và những khó khăn mà họ đang gặp phải. Lĩnh vực hoạt động của các tổ chức này rất đa dạng từ bảo vệ hồ Hà Nội, đấu tranh chống buôn bán động vật hoang dã, đến nghiên cứu và vận động chính sách, góp ý kiến cho luật tài nguyên nước và luật khoáng sản sửa đổi,… Hội thảo đầu tiên được tổ chức tại Hà Nội vào tháng 11/2012 và hội thảo thứ hai diễn ra tại Huế vào tháng 12/2012. (Các hợp phần khác của dự án do UNDEF tài trợ là cải thiện chất lượng các tin, bài về môi trường và hỗ trợ các tổ chức NGO địa phương trong các hoạt động truyền thông, xây dựng chiến lược và quản lý tài chính).

Kết luận quan trọng nhất được đưa ra từ hai hội thảo trên là: mặc dù có rất nhiều vụ việc vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trên báo chí nhưng chưa có bất kỳ một vụ tố tụng hình sự nào về ô nhiễm công nghiệp ở Việt Nam. Theo ý kiến của một đại biểu, chính quyền các tỉnh “rất miễn cưỡng” xử phạt các công ty gây ô nhiễm, có thể bởi việc họ có được cất nhắc lên vị trí cao hơn phụ thuộc vào kết quả tăng trưởng kinh tế của địa phương, chứ không liên quan đến chất lượng môi trường. Về phía doanh nghiệp, họ đều biết nộp tiền phạt sau khi đã gây ô nhiễm luôn rẻ hơn và rủi ro bị đóng cửa do gây ô nhiễm là rất thấp. Chỉ khi nổi lên những vụ việc lớn như trường hợp gây ô nhiễm của công ty Vedan (Khi các hãng tàu Nhật Bản phàn nàn về các vỏ tàu của họ bị ăn mòn trên sông Thị Vải, thì chính quyền địa phương mới thực sự vào cuộc một cách nghiêm túc. Đây chính là “giọt nước tràn ly” của một hệ thống bảo vệ môi trường “dựa trên phàn nàn”.

Rất nhiều quốc gia trên thế giới cũng trải qua một giai đoạn tăng trưởng gây ô nhiễm trước khi bước vào thời kỳ bảo vệ môi trường, một phần của mô hình “phát triển trước, bảo vệ môi trường sau” (http://www.economist.com/node/21556904). Quá trình “chuyển dịch sang nền kinh tế xanh” sẽ được thúc đẩy khi quốc gia đó trở nên giàu có hơn, đủ điều kiện để đầu tư vào hệ thống xử lý nước thải, cải thiện việc thực thi pháp luật và tiến hành biện pháp kiểm soát ô nhiễm khác. Khi thu nhập của các hộ dân tăng lên, họ sẽ chuyển mối quan tâm của mình từ ăn no mặc ấm sang nâng cao chất lượng của cuộc sống như không khí và nước sạch. Cuối cùng, khi con người được giáo dục tốt hơn, sẽ đòi hỏi nhiều hơn, và họ sẽ bắt đầu gây áp lực cho chính phủ và doanh nghiệp phải làm sạch môi trường.

Việt Nam chắc chắn đang trên con đường phát triển kinh tế để trở thành quốc gia giàu có hơn và những vụ gây ô nhiễm thành thị và công nghiệp đang thu hút rất nhiều sự quan tâm của báo chí. Nhưng một câu hỏi đặt ra là liệu có tồn tại một bên thứ ba, những tổ chức phi chính phủ hoạt động độc lập nhưng có khả năng tạo áp lực đối với Chính phủ phải chịu trách nhiệm đối với những gì đang diễn ra? Mặc dù còn nhiều tranh cãi nhưng các NGO về môi trường vẫn đăng ký hoạt động, tiếp tục được thành lập và đang tiến hành vận động hành lang. Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), một cơ quan nhà nước có hơn 500 tổ chức thành viên, bao gồm rất nhiều NGO địa phương. Quá trình xây dựng luật đang trở nên cởi mở dần. Ví dụ: PanNature và CODE đã tham vấn cho Quốc hội trong quá trình chuẩn bị dự thảo Luật khoáng sản và được thông qua vào năm 2011. Hay Mạng lưới sông ngòi Việt Nam (VRN) cũng tham gia vào quá trình tham vấn sửa đổi Luật tài nguyên Nước, được thông qua vào năm 2012.

Mặc dù vậy, quá trình ban hành luật pháp vẫn còn là một cánh cửa mờ ảo. Rất nhiều khuyến nghị của VRN đã không được đưa vào Luật tài nguyên nước sửa đổi. Điển hình như các vấn đề về quản lý tổng hợp tài nguyên nước, khuyến nghị tài nguyên nước nên được quản lý ở cấp lưu vực sông và được phân bổ nhằm hài hòa nhu cầu phát triển kinh tế và môi trường. Có thể bởi vì các Bộ, cơ quan quản lý chính đối với tài nguyên nước, và đặc biệt là các cơ quan chịu trách nhiệm về thủy lợi và thủy điện hiện đang nắm giữ rất nhiều quyền lực nên không muốn nhường bước. IUCN cũng trải qua những kinh nghiệm tương tự khi hỗ trợ Bộ Tài nguyên và Môi trường chuẩn bị Luật đa dạng Sinh học. Chỉ dưới một phần tư các đề xuất của IUCN trong quá trình chính sửa, bao gồm cả những đề xuất của những chuyên gia quốc tế hàng đầu được đưa vào bản thảo cuối cùng.

Rõ ràng vẫn đang tồn tại sự mập mờ về vai trò của các khu vực ngoài Nhà nước. Hiến pháp quy định, công dân được giao trách nhiệm quản lý môi trường. Đại hội Đảng năm 2011 cũng khẳng định “trách nhiệm tăng cường sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng chính sách bao gồm việc bảo vệ môi trường”. Tuy nhiên, trên thực tế, người dân lại không được giao cho những quyền lợi thực sự. Ví dụ như các báo cáo Đánh giá Tác động Môi trường (EIAs) không được công bố rộng rãi, không cho phép bên ngoài tham gia kiểm định. Rủi ro của cách tiếp cận này được minh họa bằng trường hợp của Đập Sông Tranh, khi xảy ra hàng loạt các trận động đất liên tiếp ở các khu vực xung quanh, gây ra thiệt hại nghiêm trọng về tài sản và người dân vô cùng hoảng sợ. Khi báo cáo EIA cuối cùng cũng được tiết lộ thì mới phát hiện ra là báo cáo đã bỏ qua các rủi ro địa chấn, mà chỉ dựa vào một tuyên bố trong hội thảo cuối những năm 1980. Trường hợp của thủy điện Đồng Nai 6 và 6A, các báo cáo EIA hoàn toàn sao chép những báo cáo EIA trước đó. Trong cả hai trường hợp trên, đã không có một sự can thiệp pháp lý nào để xử phạt những công ty xây dựng đập bất chấp những rủi ro hiểm hỏa khủng khiếp. Vì vậy chúng ta có thể thấy việc thực thi luật pháp ở đây không thống nhất: người dân được phép tham gia nhưng lại không được trao quyền để thực hiện. Và nếu họ vẫn cố gắng để thực hiện quyền lợi hợp pháp của mình, họ có thể phải vượt qua một hàng rào vô hình giữa việc gì được phép và không được phép. Rào cản này nằm ở đâu đó là điều chúng ta phải suy đoán. Mặc dù vậy, các NGO hiện nay đã có nhiều tự do hơn trong việc thể hiện quan điểm đối với các vấn đề môi trường.

Trách nhiệm kiểm tra và xét duyệt luật thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, chỉ có một phần ba số đại biểu Quốc hội làm việc toàn thời gian cho Quốc hội với kinh nghiệm và năng lực xây dựng luật tương đối hạn chế. Các Bộ phụ trách dự thảo luật có nguồn nhân lực dồi dào hơn và có nhiều động lực để luật “của họ” được thông qua. Phần lớn các đại biểu Quốc hội lấy thông tin từ báo chí về hoạt động của các Bộ nhưng nếu các Bộ bác bỏ những báo cáo và thông tin đó, Quốc hội không có một cơ quan độc lập để điều tra vụ việc.
Điều này giải thích vì sao trong hai hội thảo của IUCN &VIHR, đại diện lãnh đạo của một UBND nhắc lại nhiều lần rằng HĐND cần tham gia nhiều hơn vào quá trình giám sát môi trường. Những HĐND có thể đóng vai trò nhất định nhưng họ không thể thay thế Quốc hội, cơ quan quyền lực tối cao của Việt Nam. Hạn chế này sẽ dẫn đến hậu quả là luật được thông qua nhưng lại chồng chéo với những luật khác hoặc không khả thi. Báo chí cũng phản ánh nhiều về việc luật được thông qua nhưng không xem xét đến những phản biện mang tính xây dựng, dẫn đến làm mất lòng tin của nhân dân vào chính phủ.

Xây dựng thêm luật và quy định sẽ không phải là giải pháp hiệu quả cho các vấn đề về môi trường của Việt Nam nhưng nhất thiết phải có những cải cách. Luật pháp hiện hành của Việt Nam không cho phép các vụ khởi kiện tập thể (class action) (nếu như bạn không hiểu khái niệm khởi kiện tập thể, hãy xem bộ phim Erin Brockovich, một câu chuyện có thật về một bà mẹ đơn thân thất nghiệp, sau này trở thành một trợ lý pháp lý và gần như một tay hạ bệ một công ty điện lực ở California với tội danh gây ô nhiễm nguồn nước của thành phố). Do các nạn nhân luôn gặp khó khăn để thu thập đủ chứng cớ chứng minh, cũng như hạn chế về tiềm lực tài chính để theo đuổi các vụ kiện nên người gây ô nhiễm thực tế lại được bảo vệ, tránh khỏi việc trả tiền bồi thường. Vụ kiện tập thể là một dạng tố tụng mà một tập thể nhiều người cùng đệ đơn ra tòa kiện (http://en.wikipedia.org/wiki/Class_action).

Những vụ kiện tập thể như vậy nhằm đảm bảo cho các trường hợp khi bị đơn gây ra tổn thất cho nhiều người trên diện rộng nhưng tổn thất cho từng nguyên đơn cá nhân không đáng kể thì vẫn phải đền bù cho từng cá nhân do những thiệt hại mà họ gây ra. Nhờ đó, có thể tránh được trường hợp mức đền bù quá thấp, không tạo động lực cho các cá nhân khởi kiện trước pháp luật. Trong trường hợp của Vedan, Hội Luật gia Việt Nam đã giúp người dân yêu cầu một khoản đền bù cho hàng ngàn nạn nhân sau 4 năm trì hoãn và nguyên nhân không phải vì luật. Nhưng ngay cả khi khởi kiện tập thể được cho phép thì ai sẽ bị khởi tố? Theo luật pháp hiện hành, bạn không thể khởi tố một tổ chức, chỉ được phép khởi tố cá nhân. Và vì thế những cá nhân gây ra vụ ô nhiễm Vedan được thoát tội. Đây là một ví dụ minh chứng cần phải sửa đổi Luật hình sự.

Như vậy, lỗ hổng trong thực thi luật pháp môi trường ở Việt Nam có thể được giải thích trên khía cạnh cung và cầu. Thiếu cung luật pháp môi trường do không hoàn thiện, không thống nhất và quá phức tạp gây khó khăn cho việc khởi kiện những đơn vị gây ô nhiễm. Về phía cầu, xung đột lợi ích, đặc biệt liên quan đến những Doanh nghiệp nhà nước đã cản trở quá trình thực thi luật pháp của Nhà nước. Hậu quả là thực thi luật pháp phải phụ thuộc vào các xử phạt hành chính – biện pháp không hề góp phần giảm ô nhiễm và điều này dẫn đến việc môi trường càng ngày càng suy giảm và người dân cảm thấy bất an. Nếu đo ô nhiễm bằng số lượng những người mẹ cần phải nghỉ làm, dành thời gian chăm sóc con bị viêm đường hô hấp trên mãn tính thì ô nhiễm môi trường đang gây ra những tổn thất kinh tế rất lớn.

Hai hội thảo do VIHR và IUCN tổ chức phần nào đó đã thể hiện cam kết lớn hơn của Chính phủ sẽ “đi đúng đường” để bảo vệ môi trường nhưng rõ ràng vẫn còn một con đường dài phía trước. Mặc dù các NGOs chắc chắn vẫn sẽ tiếp tục đóng góp tích cực nhưng cuối cùng Chính phủ mới là người sẽ đưa ra quyết định lựa chọn có hay không một môi trường trong sạch hơn.

Jake Brunner, Điều phối viên chương trình IUCN Việt Nam, Cam-pu-chia và Myanmar.
 


Marine Protected Area, fish and coral at Nha Trang