IUCN - REDD ở Việt Nam: Vấn đề, Cơ hội và Mối liên hệ

REDD ở Việt Nam: Vấn đề, Cơ hội và Mối liên hệ

03 November 2010 | News story

1/6 khí thải dẫn đến hiệu kính nhà kính là do việc mất rừng và suy thoái rừng. Lượng khí thải này còn nhiều hơn toàn bộ lượng khí thải do giao thông gây ra. Mất rừng và suy thoái rừng không những làm gia tăng hiệu ứng nhà kính mà các bằng chứng đều chứng tỏ rằng việc bảo tồn có thể dựa trên việc định giá kinh tế rừng và việc sử đụng đất một cách hợp lý. Trên khía cạnh kĩ thuật, một diện tích rừng lớn đang có độ co giãn về giá cả của bên cung cao. Điều này có nghĩa rằng việc giữ rừng hay phá rừng chịu ảnh hưởng rất nhiều bởi giá rừng.

Vì viễn cảnh có được một hiệp ước ràng buộc toàn cầu về khí hậu đã bay hơi, lãnh đạo và các nhà ủng hộ môi trường đã nỗ lực tập trung vào việc đạt được thỏa thuận về một số nội dung ưu tiên, bao gồm bảo tồn những cánh rừng nhiệt đới và giúp các quốc gia phát triển đối phó với biến đổi khí hậu.

Báo Washington Post, ngày 13/4/2010

Cần có mức giá thế nào để khuyến khích chủ rừng ngừng chặt và bảo tồn rừng? Một dự án do USAID tài trợ triển khai ở Lâm Đồng cho thấy nếu chủ rừng nhận được $15/ha/năm, họ sẽ bảo vệ rừng và không chuyển đổi sang hình thức sử dụng phục vụ mục đích nông nghiệp hay các hình thức sử dụng đất khác. Trước đây, chính phủ đã trả 5$/ha nhưng mức đó chưa đủ để thay đổi hành vi và việc chặt rừng tiếp tục diễn ra - đó là một hình thức chi trả phúc lợi vô điều kiện. Vì vậy, dự án USAID cho thấy “mức giá hỗ trợ” là từ $5-$15/ha/năm.

Tính nhạy cảm về giá có thể biến bảo tồn rừng trở thành một hình thức hiệu quả để giảm phát thải khí nhà kính và đó là lý do vì sao giảm phát thải từ nỗ lực giảm phá rừng và suy thoái rừng (REDD) đã được đưa vào đầu tiên trong chương trình nghị sự của Công ước khung về Biến đổi Khí hậu của Liên Hợp Quốc (UNFCCC) - hội nghị các bên liên quan (COP) 11 năm 2005 và được đưa vào như một khái niệm mở, “REDD+” được lồng ghép để tăng cường trữ lượng các bon lâm nghiệp hiện có, trong Kế hoạch Hành động Bali tại COP13 năm 2007. Việc công nhận tầm quan trọng của bảo tồn rừng đối với giảm thiểu biến đổi khí hậu là một trong những nội dung của thỏa thuận tại COP15 ở Copenhagen.

Để thực hiện thành công REDD, các quốc gia nghèo có rừng phải thực hiện các chính sách để giảm và thậm chí xóa bỏ tình trạng chặt rừng và suy thoái rừng đồng thời thực hiện các chính sách làm tăng trữ lượng cácbon hiện có. Những quốc gia thực hiện những chính sách này sẽ được “thưởng” tài chính từ chính phủ hoặc khu vực kinh doanh của các nước phát triển, những nước cần bồi hoàn lượng phát thải họ tạo ra. Khái niệm rất đơn giản nhưng thực tế cho thấy việc thực hiện khái niệm này dường như khó khăn hơn nhiều. Nhiều tổ chức đang nghiên cứu các rào cản kỹ thuật, chính sách và tài chính để thực hiện thành công khái niệm này. Ví dụ, IUCN đã tập trung vào các điều kiện tiên quyết mang tính pháp lý về thực hiện REDD+ công bằng và hiệu quả trong khi đó Trung tâm Rừng và Con người trong khu vực (RECOFTC) ở Bangkok thì nghiên cứu về phạm vi, quy mô của sự tham gia của cộng đồng vào REDD+.

Được thành lập năm 2008 và chủ yếu là đó chính phủ Na Uy tài trợ, Chương trình UN-REDD (http://www.un-redd.org/) giúp các quốc gia đang phát triển, bao gồm Việt Nam, sẵn sàng tham gia vào cơ chế REDD+ trong tương lai. Trong những vấn đề liên quan đến REDD+ cần phải thực hiện, chính phủ Việt Nam đã xác định việc thiết kế một hệ thống phân chia lợi ích minh bạch và công bằng (BDS) là một nội dung ưu tiên. Đó là một tư duy mới vì hiện nay chỉ có một vài quốc gia xem xét, nghiên cứu hình thức phân bổ lợi ích từ cơ chế này. Điều đó thể hiện quyết tâm của Việt Nam vì không giống như những thách thức liên quan đến giám sát các bon và các khó khăn mang tính kỹ thuật khác, hệ thống phân bổ lợi ích cần giải quyết các vấn đề quản trị nhạy cảm.

Việt Nam có điều kiện phù hợp để xây dựng Hệ thống phân bổ lợi ích theo cơ chế REDD+ vì đã có nhiều năm kinh nghiệm với các hệ thống tương tự như Chương trình 661 (được biết đến như chương trình trồng 5 triệu ha rừng) trong đó trả tiền cho các hộ gia đình tham gia bảo vệ rừng và các dự án thí điểm thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) do các tổ chức quốc tế hỗ trợ. Trọng tâm của Hệ thống phân bổ lợi ích cũng nhằm đẩy mạnh chức năng quản lý của Việt Nam, đảm bảo ổn định xã hội và đảm bảo quyền hưởng dụng đất ở mức độ tương đối cao. Đó là những lợi thế mà Việt Nam có thể sử dụng để đạt được khả năng cạnh tranh cao trong cơ chế REDD+ trên trường quốc tế trong tương lai. Việt Nam cũng có diện tích lớn rừng bị suy thoái và nếu được tái sinh tự nhiên thì có thể nhanh chóng hấp thụ các bon, bảo tồn đất và nước. (Thực tế, 1.2 triệu trong tổng số 16 triệu ha rừng Việt Nam được phân loại là đất “chưa có rừng” hoặc “chưa thành rừng”.)

Để giúp chính phủ Việt Nam thiết kế Hệ thống phân bổ lợi ích theo cơ chế REDD+ , UN-REDD đã tài trợ một chương trình nghiên cứu về các vấn đề và hình thức chia sẻ lợi ích dưới sự chỉ đạo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (MARD). Nghiên cứu này do IUCN điều phối và do một nhóm các chuyên gia trong nước và quốc tế thực hiện vào cuối năm 2009. Kết quả nghiên cứu tóm tắt được trình bày tại COP15 và báo cáo cuối cùng được hoàn thiện vào tháng 1/2010 và được đăng tải trên trang web: http://tinyurl.com/vietnam-bds-study.

Nghiên cứu cũng xác định một số hạn chế cần được giải quyết để có thể xây dựng Hệ thống phân bổ lợi ích theo cơ chế REDD+ và đề xuất các giải pháp để giải quyết những hạn chế này. Nghiên cứu cũng xem xét tính khả thi khi đưa ra các đề xuất cho việc thực hiện REDD+ tại Việt Nam. Nghiên cứu đã đưa ra một số kết luận chính sau đây:

Thứ nhất, REDD+ có thể tạo ra khoảng 80-100 triệu USD/năm, gấp 3-4 lần hỗ trợ ODA hiện có đối với ngành lâm nghiệp. Tuy nhiên, tiềm năng này chỉ có thể thực hiện được nếu chính phủ thực hiện các bước để đảm bảo thực hiện REDD+ hiệu quả. Điều đó bao gồm: xây dựng một chiến lược REDD+ tổng thể để tạo và duy trì ổn định việc giảm phát thải ở cấp cơ sở; xây dựng năng lực cần thiết để đánh giá và báo cáo về kết quả giảm phát thải; áp dụng Hệ thống phân bổlợi ích (BDS) đáp ứng các yêu cầu của các nhà đầu tư quốc tế và các nhà quản lý rừng.

Thứ hai, REDD+ là chủ đề đàm phán trong khuôn khổ của UNFCCC. Mặc dù các nguyên tắc ngày càng rõ ràng hơn, cũng còn nhiều nội dung cần phải xác định chi tiết. Vì vậy, tại thời điểm này, chưa thể nói được REDD sẽ được thực hiện như thế nào ở Việt Nam. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng đã xác định một số giải pháp chính sách để chính phủ xem xét ở giai đoạn khởi đầu này. Nói cách khác, nghiên cứu đã đề xuất công việc cần tiếp tục thực hiện để xác định phương pháp tiếp cận phù hợp nhất.

Thứ ba, vì REDD+ vẫn đang trong giai đoạn đàm phán nên chưa có tính pháp lý. Thực tế này bị mờ nhạt bởi rất nhiều dự án REDD đang được thực hiện ở Việt Nam và các quốc gia khác tập trung vào thị trường các bon tự nguyện. Nhưng có thể REDD+ sẽ phải được thực hiện ở cấp quốc gia để tránh các vấn đề có liên quan đến rò rỉ. Có nghĩa là nguồn tài chính sẽ được đưa về cấp quốc gia trước khi được phân bổ cho các đối tượng chịu trách nhiệm về giảm phát thải (giả thiết cho rằng phát thải đã được giảm dưới mức tham chiếu). Báo cáo việc thực thi ở cấp quốc gia phức tạp hơn so với báo cáo thực thi tại hiện trường vì phải bao trùm toàn bộ lâm phận quốc gia chứ không phải là một “hòn đảo” thành công trong bảo tồn giữa một “biển” của tình trạng phá rừng.

Cuối cùng, REDD+ phải học hỏi nhiều từ các dự án PFES đã được thí điểm thành công ở Việt Nam nhưng không nên nhầm lẫn giữa hai dự án này. Cả hai khái niệm liên quan đến việc bồi hoàn cho người sử dụng đất về những dịch vụ môi trường họ cung cấp nhưng có một số điểm khác nhau quan trọng, bao gồm cả thực tế PFES đang được thực hiện tại Việt Nam. Người mua các dịch vụ môi trường này là những công ty trong nước do chính phủ trung ương chỉ định với mức giá theo quy định. Mặt khác, người mua tín chỉ REDD+ có thể là các tổ chức nước ngoài và họ đề nghị mức giá đã được xác định trên thị trường quốc tế, có thể thông qua các lực lượng thị trường. Điều đó có nghĩa là REDD+ có thể không quản lý giống theo cách thức đang được áp dụng trong cơ chế PFES hiện có.

Trong số những khuyến nghị chính sách đưa ra, có một số khuyến nghị đáng quan tâm. Thứ nhất là giải quyết những yếu tố cản trở mang tính pháp lý đã hạn chế sự tham gia của cộng đồng vào REDD+. (Kinh nghiệm từ Lâm Đồng và các dự án khác cho thấy việc giao rừng cho cộng đồng chứ không phải giao cho hộ gia đình góp phần tăng công bằng cho việc phân phát tiền chi trả đồng thời giảm phạm vi nắm giữ của nhóm chủ thể có kiến thức, vị trí ở địa phương.) Luật Bảo vệ Phát triển rừng 2004 công nhận cộng đồng là chủ rừng nhưng luật Dân sự chưa công nhận cộng đồng là một thực thể pháp lý, điều đó có nghĩa là họ không thể ký hợp đồng. Báo cáo đánh giá lâm nghiệp cộng đồng của Bộ NN-PTNT thực hiện ở 34 trong số 40 tỉnh có rừng đã cho thấy chính quyền địa phương miễn cưỡng giao rừng lâu dài cho cộng đồng vì họ không thể quy trách nhiệm cho cá nhân khi vi phạm hợp đồng. Các cán bộ hữu trách địa phương lo ngại rằng giao rừng cho nhóm cộng đồng thì khi có vi phạm xảy ra sẽ không quy trách nhiệm đối với hành động của họ được.

Cần có các biện pháp đảm bảo cần thiết sau khi đã xác định giá cácbon để tránh các sai lầm có thể xảy ra. Nếu mức giá này đủ cao, thì sẽ là động lực để quản lý rừng. Vì 2/3 rừng Việt Nam là do các công ty nhà nước hoặc UBND quản lý, nếu giá cácbon cao thì REDD+ có thể cản trở việc đẩy nhanh thực hiện chính sách của chính phủ về giao rừng cho cộng đồng và các hộ gia đình. Tại một số tỉnh, việc giao rừng của các lâm trường quốc doanh giải thể quản lý trước đây đã bị trì hoãn bởi vì các tỉnh không muốn nhận trách nhiệm thực hiện trả tiền thất nghiệp cho công nhân. Nếu giá cacbon cao (giá trị của rừng tăng nhanh), có thể làm giảm động lực giao rừng cho các tổ chức/cá nhân ngoài quốc doanh.

Một vấn đề liên quan là bất kỳ một Hệ thống phân bổ lợi ích dù được thiết kế tốt cũng sẽ không tránh được được việc khiếu nại . Để đảm bảo sự tin cậy, cần xây dựng một cơ chế để có thể báo cáo và giải quyết độc lập thông tin khiếu nại. Ở Việt Nam, ý kiến khiếu nại của công dân phải được trình cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm. Nhưng nếu cơ quan đó cũng là đơn vị chịu trách nhiệm về Hệ thống phân bổ lợi ích thì sẽ phát sinh mâu thuẫn lợi ích. Cần có tổ chức thứ ba tham gia vào việc này. Việt Nam có ít kinh nghiệm về sự tham gia của các tổ chức dân sự vào quá trình ra quyết định và vì vậy không có mô hình nào có thể được sử dụng. Tuy nhiên, một tổ chức phi chính phủ Việt Nam đã thiết lập một đường dây nóng và hệ thống theo dõi những trường hợp cụ thể và đã thu hút được sự tham gia của công chúng trong việc báo cáo về buôn bán động vật hoang dã trái phép (hơn 2.300 trường hợp đã bị khai báo từ khi đường dây nóng bắt đầu hoạt động từ tháng 1/2005). Tổ chức phi chính phủ cũng giám sát trách nhiệm của chính phủ và xuất bản bản tin hàng quý. Một Hệ thống phân bổ lợi ích theo cơ chế REDD+ có thể áp dụng một mô hình tương tự như vậy.

Điểm quan trọng là các nước sẽ được đền đáp cho việc thực hiện REDD ở cấp quốc gia; nếu phát thải giảm tại một địa điểm nào đó nhưng lại tăng phát thải ở địa điểm khác sẽ không được đền đáp. REDD+ phải được thực hiện song song với một hệ thống cải thiện cơ bản về thực thi lâm luật và quản trị rừng (FLEG). Đó là một vấn đề chính ở Việt Nam và theo số liệu của Cục Kiểm lâm (FPD), có từ 50.000-60.000 trường hợp vi phạm lâm luật/năm trong khi đó diện tích rừng tự nhiên tiếp tục suy giảm. Nói cách khác, FPD rất mạnh trong việc bắt giữ nhưng lại yếu về ngăn chặn, điều đó được giải thích thông qua tình trạng mất rừng tự nhiên vẫn tiếp tục diễn ra. (mức độ tăng che phủ rừng gần đây ở cấp quốc gia hoàn toàn là từ những khu rừng trồng có giá trị bảo tồn thấp). Từ quan điểm của REDD+, đây là một thất bại vì rừng vẫn bị chặt và phát thải vẫn được cho là tiếp tục diễn ra. Và vì Việt Nam tiếp tục phát triển nhanh, nhu cầu về gỗ cũng tăng. Thậm chí cả những khu bảo tồn của Việt Nam cũng bị tổn thương bởi tình trạng săn bắn trộm và khai thác gỗ trái phép trong các vườn quốc gia và các khu bảo tồn thiên nhiên.

Ngân hàng thế giới đã khởi động sáng kiến FLEG năm 2001. Năm 2003, EU ban hành một kế hoạch hành động FLEGT, ở đó chữ “T” là thương mại quốc tế. Mục đích là để áp dụng cơ chế khuyến khích tiếp cận thị trường EU đối với các sản phẩm gỗ là nhằm thúc đẩy cải thiện quản trị rừng. Các quốc gia không thể chứng minh rằng sản phẩm gỗ xuất khẩu của họ có nguồn gốc hợp pháp thì sẽ bị cấm xuất vào thị trường EU. (Hoa Kỳ cũng áp dụng hệ thống pháp lý tương tự). Chữ “T” bổ sung sau chữ FLEG. Kế hoạch hành động bao gồm điều khoản đàm phán Thỏa thuận Đối tác Tự nguyện (VPA) giữa các bên xuất khẩu gỗ và EU. Tháng 5, Bộ NN-PTNT đã gửi thư cho EU bày tỏ mối quan tâm khởi động đàm phán VPA. Những vòng đàm phán này là cơ hội để phản ảnh và cải cách nhằm giải quyết các vấn đề quản trị rừng có gốc rễ sâu của Việt Nam.

Cơ chế REDD+ trong tương lai nên thưởng cho chủ rừng về những nỗ lực của họ trong bảo tồn rừng và giảm phát thải. REDD+ là công bằng và hiệu quảnếu nó mang lại kết quả giảm phát thải thực sự và thưởng cho những ai xứng đáng được thưởngthì việc cải thiện FLEG là một điều kiện tiên quyết. Nếu FLEG không được cải thiện, REDD+ có thể làm tăng thêm mâu thuẫn giữa các chủ rừng. Nguồn tiền vào đáng kể cũng có thể ngăn cản tiến trình của một ngành thực sự cần đổi mới và cải cách. Chương trình REDD+ và FLEG là hai mặt của một đồng xu: chúng hỗ trợ bổ sung cho nhau và yêu cầu có sự xắp xếp, điều phối thận trọng.

Dựa trên những hoạt động đã triển khai tại Việt Nam, Ban thư ký môi trường vùng Châu Á (SENSA) của Sida Thụy Điển đã hỗ trợ một loạt các hoạt động nghiên cứu và tiếp cận cộng đồng về REDD+ và Hệ thống phân bổ lợi ích ở Lào và Cam Pu Chia để thúc đẩy học hỏi, chia sẻ kinh nghiệm từ các quốc gia láng giềng. Cả ba quốc gia này (cộng thêm Thái Lan và Myanmar) đã đăng ký triển khai hoặc bày tỏ mối quan tâm bắt đầu tham gia đàm phán VPA với EU. Một hợp phần chính của VPA là xây dựng khái niệm gỗ được khai thác hợp pháp thông qua quá trình tham vấn có sự tham gia của các bên liên quan. Một hiệp định đối tác tự nguyện sẽ tạo ra cơ chế khuyến khích mạnh mẽ cho chính phủ để giải quyết dòng lưu chuyển gỗ trong khu vực từ các quốc gia có rủi ro cao và lồng ghép ý kiến phản hồi, đóng góp của các tổ chức xã hội dân sự vào quá trình xây dựng khái niệm xác định tính hợp pháp của gỗ - thành phần chính của chiến lượ
 


Epiphyte of Borneo